激活城市存量资源潜力推动城市高质量发展

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激活城市存量资源潜力推动城市高质量发展

日期：2025-10-23　　来源：中国建设报

日前，中共中央、国务院发布《关于推动城市高质量发展的意见》（以下简称《意见》），为推动城市发展向存量提质增效转型提供了任务书、施工图。唤醒沉睡资源，挖掘资源价值，激活城市存量资源潜力，提升居民生活质量，是推动城市高质量发展的重要举措。

摸清资源底数是基础。《意见》指出，“全面摸清城市房屋、设施、土地等资产资源底数”。一是摸清城市房屋和设施底数。发挥好第一次全国自然灾害综合风险普查结果的作用，及时更新完善住房方面数据，全面排查小区及周边配套用房状态、产权关系等情况，如煤炭锅炉房、水泵房、国有企业闲置办公楼等。同时，全面掌握设施的现状，如位置关系、运行安全状况等信息，准确了解设施短板，及时建立更新台账。同步了解区域公共服务配套情况和群众需求，统筹考虑各类设施更新需求，以此科学制定改造方案，实施系统改造。二是摸清土地底数。对闲置存量土地及低效用地逐宗摸底调查，建立台账，全面掌握土地的规模结构、权属性质、开发建设、使用者现状等情况。

规划调整机制是核心。随着经济社会发展，规划思路和方法要相应调整。《意见》指出，“改造利用老旧厂房、低效楼宇、闲置传统商业设施等存量房屋，建立与建筑功能转换和混合利用需求相适应的规划调整机制”。一是建筑功能转换的规划调整机制。由于经济社会发展带来的产业结构和业态转变等因素，大量存量房屋需要转换功能以及调整相应的规划，如工改租、商改租等，要创新规划调整机制，如进行联合审批，推动建筑功能转换。二是建筑功能混合利用的规划调整机制。现代社会各种需求比较复杂、变化较快，规划性质调整以及分类要与之相适应，推动资源集约节约利用。如新加坡1995年推出的“白色地块”（WhiteSite）政策，为提供更为灵活的建设发展空间，允许开发商根据需要，经政府许可调整土地利用性质和土地混合利用。

优化产权政策是动力。产权清晰是市场有效运行的基础。现实中由于土地和房屋权属不清、流转不畅，为其再利用带来一定难度。《意见》指出，“优化产权归集、整合、置换和登记政策，盘活利用存量低效用地”。一是明晰产权边界。在土地、房屋、设施等开展权属调查的基础上，建立多部门联动的产权争议调处机制，并构建动态更新的产权变更数据库，进而探索化解历史遗留难题。同时，对产权不清的无主地（或无主建筑），探索采取“收回公告—重新划拨”的方式再利用。二是创新产权配置与流转机制。实施主体可以采取协议收购、异地产权置换等多种方式，探索混合用地、分层确权、复合空间开发权等配置模式，以此释放资产价值，为养老托幼等公共服务提供空间资源。如南京石榴新村城市更新项目，将“边角地”上状况破旧的社区医院拆除搬迁至闲置的原规资局城建档案馆，既改善社区医院环境，也利用原社区医院所在地用于建设，使土地集约有效利用。

加强资产管理是重点。存量提质增效为主的阶段，亟须转变“重建设轻管理”的思路，充分发挥存量资产价值。《意见》指出，“加强和规范存量城市基础设施资产管理，提高运行效能。”一是加强和规范存量资产管理。明确城市基础设施管护单位，落实管理责任，做好资产清查、登记、会计核算、养护运营、处置报批、收入收缴、资产报告等工作，维护基础设施资产安全、完整。二是用好市场机制做好资产运营。建立可持续的建设运营模式，通过购买第三方服务等市场化方式，提高资产管理运营效率和专业化水平。三是建立公用事业动态调价机制，定期根据市场情况以及居民承受能力适当调整价格。此外，鼓励设立城市更新基金、公募REITs等投融资工具，探索利益共享、风险共担的投融资模式。

激活城市存量资源潜力，是城市在存量提质增效为主的阶段亟须探讨的问题。必须全面摸清城市资产资源底数、建立与实际需求相适应的规划调整机制、优化产权政策、加强资产管理，打好基础、抓住核心、释放动力、突出重点，推动城市高质量发展。

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